把握“十四五”大方向,尋找未來五年新機遇

發布者:張倩發布時間:2021-11-04瀏覽次數:10

黨的十九屆五中全會將于不久召開,研究關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議。這標志著“十四五”規劃的編制即將進入新的階段,將根據五中全會繪制的藍圖,編制一個凝聚全體人民意愿、開啟現代化建設新征程的規劃。站在全面小康即將收官的時刻展望“十四五”,一方面,國際環境依然復雜,疫情形勢依然嚴峻;另一方面,現代化的美好前景將激勵全體人民更加團結奮進,通過持之以恒地推進規劃實施,把每一步目標都化為現實。為此,需要我們對“十四五”發展的若干重大問題進行深入研究,共同為規劃編制建好言、獻好策,共同期待一部科學規劃的誕生。

一、“十四五”規劃的歷史方位

 “十四五”規劃在中國規劃史上,必將成為一個具有里程碑意義的規劃,這是由規劃自身的階段、特點和要求決定的,也是由新時代賦予“十四五”規劃的使命決定的。

一部規劃史,也是一部發展史。新中國成立以來,我國已連續編制實施了十三個五年規劃(計劃),對促進經濟社會發展發揮了不可替代的重要作用。這十三個規劃(計劃),展示了新中國70年發展道路上的一幅幅愿景,濃縮記載了中國人民每前進一步的選擇和艱辛。發展規劃的演變,大致可以劃為三個階段:一是改革開放前,從“一五”計劃到“五五”計劃,對建立獨立的比較完整的工業體系和國民經濟體系發揮了重要作用。二是改革開放后,從“六五”計劃到“十五”計劃,基本解決了溫飽問題,實現了基本小康,開啟了全面小康建設。三是從“十一五”規劃開始,“五年計劃”正式更名為“五年規劃”,進入了發展戰略規劃時期,規劃理念、規劃內容、規劃指標、編制程序、規劃形式都有了新的展現。

沒有規劃,不成方圓。科學編制和實施發展規劃,已經成為我們黨治國理政的一種重要方式,是中國特色社會主義發展模式和道路的重要體現,是國家治理體系和治理能力的重要一環。近年來,國際學界和政界也越來越認識到,通過堅持編制實施發展規劃,一屆接著一屆干,一以貫之謀發展,是中國經濟成長的重要秘密,是值得深入研究和分析的經典教材。中國的五年規劃,正在受到越來越多的關注,也正在成為宣傳中國發展的一張新名片。

 “十四五”規劃是進入新發展階段的第一個五年規劃,也將定義“新發展規劃”。當前,我們正處在兩個一百年的歷史交匯點,處在全面建成小康社會和開啟現代化建設兩段征程的歷史交匯點,這也意味著“十四五”規劃天然就帶有承前啟后的重要使命,將是一個具有新起點意義、開創新篇章的規劃。發展階段的變化,必然要求指導發展的規劃也要隨之變化,這也就要求編制規劃時要在其內涵和表現形式上與時俱進地進行探索,編制出一個體現新時代特點、符合現代化方向的嶄新規劃。

二、辯證看待新發展階段的環境

 “十四五”規劃的編制實施,面臨前所未有的復雜環境,新冠肺炎疫情等突發事件與世界經濟政治長期問題交織,必將產生極為深遠的影響。因此,中央判斷,當前經濟形勢仍然復雜嚴峻,不穩定性不確定性較大,我們遇到的很多問題是中長期的,必須從持久戰的角度加以認識。

從國際環境看,要做好應對重大變化的準備。當前國際環境發生的一些重大變化是國際矛盾發展積累到一定階段的產物,疫情起到了催化問題爆發的作用,必將對未來的全球經濟政治格局產生深刻影響,甚至可能改變二戰以來形成的全球治理格局。

一是從全球化看,之前是困境,現在是倒退。全球產業鏈發生調整,從過去基于效率配置到現在基于安全考量,改變了產業分工的基本邏輯,使得全球市場的穩定性下降,全球經濟正處在一個大的動蕩和下滑期。

二是從大國博弈看,之前以經濟為主,現在越來越政治化。這反映的是大國間不信任加劇,會急劇動搖原有的全球治理結構和模式,雖然表現形式主要還在經貿和科技、產業領域,但背后的利益考量發生了根本轉變。

三是從地緣政治看,之前是不穩定,現在是不安全。經濟危機會帶來衍生風險,發展中國家在經濟衰退中的脆弱性更大,這意味著局部地區地緣政治不穩定性會上升,甚至不排除熱戰的可能性,反過來又會對全球經濟構成巨大沖擊。

四是從國際治理體系看,之前是動搖,現在是搖搖欲墜。部分國際組織的權威性受到很大挑戰,協調能力下降,以前能擺到臺面上解決、能通過多邊協商解決的問題,現在可能越來越傾向于臺下解決了。從最近趨勢看,西方國家內部割裂加劇,矛盾問題浮出水面,如果疫情得不到有效控制,經濟得不到有效恢復,有的國家可能會破罐子破摔,更加急迫地轉嫁矛盾,這就會讓世界更不安全,也會讓我國的“十四五”發展充滿更大的不確定性。

從國內發展看,短期問題與中長期結構性問題交織。疫情帶來的短期沖擊疊加我國經濟長期存在的結構性問題,在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力還在爬坡過坎的情況下,進一步加劇了問題的復雜性。主要表現在以下方面。

一是供給能力擴大疊加市場空間變小。我國產業正處于由高速發展向高質量發展的過渡階段,低水平供給能力有余,滿足高質量需求能力不足。疫情沖擊直接引致內外部需求驟然降低,在一定程度上縮小了原有市場空間,凸顯了產業結構的矛盾和問題。

二是基礎能力不足疊加外部封鎖加重。目前我國科技和產業領域的基礎創新能力尚顯薄弱,這已成為影響經濟轉型升級的瓶頸問題。美國出于政治目的加大對中國的技術封鎖力度,將對“十四五”產業發展和科技進步構成嚴峻挑戰。

三是要素投入不足疊加制度性約束。我國在要素投入上的新舊動能轉換尚未完成,勞動年齡人口連續8年累計減少4000萬人左右,勞動力成本平均每年上升12%,下一步會制約經濟可持續發展能力。市場在要素配置中的決定性作用還沒有充分發揮,各種影響市場發育的壁壘依然存在,營商環境尚待完善,微觀主體活力有待釋放。此外,發展不平衡不充分問題仍然突出,資源環境等方面的約束也長期存在,相比其他曾經經歷類似發展階段的經濟體,中國在經濟轉型升級方面面臨的壓力更大、情況更復雜,所需要付出的努力也更多。

當然,疫情并沒有改變中國經濟的基本面。我們依然有規模最大、最完備的產業體系,有即將成為全球最大市場的回旋空間,有龐大的專業化人才隊伍,還有數字經濟的先發優勢。率先實現經濟回升,有助于實現“六保”,守住經濟安全底線,也將為“十四五”發展提供堅實保障。因此,盡管面臨困難,只要堅持底線思維、保持戰略定力,就一定能打好打勝這場持久戰。

三、研判“十四五”的基本方向

近期中央密集召開與“十四五”規劃相關的會議,已經釋放了一些重要信號。特別是730日召開的中央政治局會議,明確了“十四五”規劃的一些重要基調。對此要深入學習把握,前瞻性地研判“十四五”的發展方向。

在規劃目標方面,主要是規劃2021-2025年的發展,也會對未來十五年作一個遠景展望。過去的五年計劃,也有涉及十年規劃或十五年遠景目標的,如“五五”“八五”和“九五”計劃。“十四五”規劃開啟現代化建設“新兩步走”征程,對其中第一步即到2035年的發展目標進行展望,也就是把十九大已經明確的目標通過規劃進一步細化時間表和路線圖,充分體現了中國五年規劃對發展周期和階段、對中期和長期工作的引導,也體現了推動發展的“節奏感”。

在形勢判斷方面,當前和今后一個時期,我國發展仍然處于戰略機遇期,只是機遇和挑戰都有新的發展變化,這是一個極為重要的論斷。由于外部形勢撲朔迷離,很多人因此對未來產生迷惘。強調我國發展仍處于戰略機遇期,是讓大家能更加清醒、客觀、冷靜地分析形勢,要看到自己的優勢和潛力,不要因為一些干擾而亂了方寸。同時,也要看到挑戰的一面在上升,不可測的因素在增多。正是在這個判斷的基礎上,最近中央反復強調要善于“在危機中育新機、于變局中開新局”,也就是說,風險意識不可無,機遇意識也要有。

在指導思想上,要突出統籌發展和安全。“十四五”的特殊形勢,決定了各項工作要做到兩手抓,既要堅持謀發展,也要堅決守底線。疫情不會隨著“十四五”的到來而自動結束,“十四五”的前期甚至更長時間,都可能伴隨疫情及其帶來的各種沖擊和影響。在制定規劃時,必須從整個國家發展的平衡性、可持續性去切入,這樣才能保證發展的安全與健康,從而真正一步一步往前走。因此,預計“十四五”規劃將強調推進穩增長和防風險長期均衡,這也是實現經濟行穩致遠、社會安定和諧的基本前提。

在基本原則方面,要把握“五個必須”的要求,即必須堅持黨的全面領導,堅持和完善中國特色社會主義制度,不斷提高貫徹新發展理念能力和水平。必須堅持以人民為中心,堅持人民主體地位,維護人民根本利益,增進民生福祉。必須構建新發展格局,切實轉變發展方式,推動質量變革、效率變革、動力變革。必須堅持深化改革開放,強化有利于提高資源配置效率、有利于調動全社會積極性的改革開放重大舉措。必須堅持系統觀念,著力固根基、揚優勢、補短板、強弱項,注重防范化解重大風險挑戰。這“五個必須”,預計是對國家“十四五”發展的基本要求,也是“十四五”各項工作要遵循的基本的方法論。如,最后一個“必須”強調要堅持“系統觀念”,這體現了要從系統論出發優化經濟治理方式的思想,是近年來中央經濟工作的一條重要經驗。

四、認識新發展格局的深刻內涵

加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局,是中央面向“十四五”和未來更長時期發展作出的重大戰略部署。在824日召開的經濟社會領域專家座談會上,習近平總書記就“雙循環”新發展格局的背景和內涵作了重要闡述,明確了我們推進“雙循環”要堅持的基本理念和要求。“十四五”推進構建新發展格局,要把握“雙循環”的基本邏輯和脈絡,找準工作著力點。

要把握“雙循環”的目標。我們要追求的目標,不是低水平的循環,而是以高質量為主題的循環,是高質量的供給與升級的需求相匹配的循環,是建立在高效通暢鏈條上的循環,是建立在國內市場規模穩步擴大、市場回旋空間穩步提升、市場潛力和活力不斷釋放基礎上的循環。

要把握“雙循環”的戰略基點。擴大內需是新發展格局的戰略基點,這也意味著國內市場是促進循環的基本盤。近年來,我們開始愈發認識到市場規模的重要性,認識到形成強大國內市場對經濟的拉動作用。中國即將成為全球第一大消費市場,這是具有標志性意義的事件,對提升中國經濟在全球經濟格局中的地位至關重要。“十四五”時期,我們要繼續保持國內市場的規模,爭取拉開與其他市場的差距,穩定地成為全球最大市場。同時要不斷改善國內市場的環境,提升對全球資金和人才的吸引力,依靠市場綁定產業鏈供應鏈。

要把握“雙循環”的主線。“十三五”經濟工作的主線是供給側結構性改革,“十四五”規劃將會繼續強調深化此項改革。當然,隨著經濟形勢的發展變化,供給側結構性改革的內涵也在發生一些調整,如2015年剛提出來時,是“三去一降一補”,可以看作是1.0版;2017年提出“破立降”,可以看作是2.0版;2018年提出了“鞏固,增強,提升,暢通”,可以看作是3.0版,實際上“雙循環”的一些重要思想也已經蘊含在其中了,比如“暢通”,強調的就是“暢通國民經濟循環,加快建設統一開放、競爭有序的現代市場體系,形成國內市場和生產主體、經濟增長和就業擴大、金融和實體經濟良性循環”。當時的這些重要表述,放到今天來看,可以看出清晰的脈絡。當前,面對如此錯綜復雜的形勢,建議應該賦予供給側結構性改革以新的內涵,打造一個新發展格局下的“4.0版供給側結構性改革”,其具體內涵可以深入研究,主要是瞄準如何實現需求牽引供給,供給創造需求的更高水平動態平衡,提出新的方向指引。

要把握“雙循環”的樞紐。構建新發展格局的關鍵是提升供給體系對國內需求的適配性,最終要落在供給體系中最核心的制造業上。所以,深化制造業供給側結構性改革,推進制造業高質量發展,是暢通內部循環和外部循環的樞紐所在。這是由中國制造業在經濟結構中的地位決定的,也是由中國制造業在全球產業格局中的地位決定的。“十四五”時期要積極實施產業基礎再造工程,夯實產業基礎能力,增強產業抗風險能力。要推動適應國內需求的工業品增品種、提品質、創品牌,豐富消費者選擇。更大程度地發揮國內需求對于企業產品和服務的導向作用。

要把握“雙循環”的基本路徑。暢通國民經濟循環,“十四五”時期可以有幾個主要的著力點和抓手:一要看到市場的基礎是消費,消費的基礎是收入,穩步提高國民收入是根本。在做好托底工作的基礎上,要著力擴大中等收入者比重。目前我國中等收入群體為4億人,如果其占總人口的比重能提高到一半或以上,“紡錘形”的國民收入格局就會形成,國內市場就會更加穩固。二要推動制造業與信息技術融合發展,這是實現“強強聯合”、鞏固和提升我國核心競爭力的必由之路。要順應新一輪科技革命和產業變革趨勢,以智能制造為主攻方向,加快工業互聯網創新發展,加快制造業生產方式和企業形態根本性變革,提升制造業數字化、智能化、平臺化發展水平。三要高度重視標準,以標準化引領質量提升,更好地滿足人民群眾對美好生活的需要。要選擇一些重點領域率先開展標準化提升工程,特別是對標國際一流,制定一批前沿產業的技術標準,并努力實現大規模應用。還要特別重視提高國際標準轉化率和國際標準主持及參與率,貢獻更多的中國標準。四要打通區域間和區域內循環,發揮優勢區域的輻射帶動作用。要高度重視區域布局與產業布局協調,創造產業鏈區域布局協同優勢,將之作為帶動國內大市場循環的重要突破口。在京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝雙城經濟圈等城市群,布局和高質量建設一批先進制造業集群,推動制造業集群與城市群融合發展,形成良性互動。五要堅持在開放中守安全。我們強調的以國內大循環為主體,是要守經濟安全的底線;強調補短板和自主創新,是要守產業鏈安全的底線,是要努力做到“自主可控、可替代”而不是“完全封閉循環”。“十四五”時期要通過擴大和深化開放,與愿意同我們合作的國家、地區和企業形成互惠互利的關系,鞏固提升中國供應鏈在全球生產網絡中的地位。我們的經濟學家要在國際上多講一個道理,即中國的制造品輸出是現在全球經濟的重要穩定力量。同時也要落實中央關于進口工作的部署,繼續積極促進進口,特別是進口關鍵領域重要產品,穩定全球供應商信心,盤活全球范圍的市場有效供給,促進國際市場更好地循環。

五、把握面向“十四五”的新機遇

當前,各方對“十四五”規劃都熱情期待,從不同視角看待規劃,也會看到不同的機遇。規劃在各個領域都會有新的部署、新的政策、新的舉措、新的工程,這些內容的實施落地有待于市場主體的認可和參與。我們既要研判發展的大趨勢,也要代入市場主體的視角,從下往上看規劃可能提供的新機會,前瞻性地進行布局。

第一,在科技、教育、產業、金融緊密融合中尋找機會。打造這四個融合的創新體系,是824日召開的經濟社會領域專家座談會上的一個重要提法。過去我們看科技和產業發展,往往是兩張皮,打通產學研說了多年,實際效果也不理想。我們當前面臨的最大困境就是科技封鎖,破局的關鍵,最需要增強自主創新能力。創新的關鍵在于人,要發揮科研人員的積極性,要依賴創新生態的改善。要理順創新的激勵機制,最大限度調動科研人員的積極性,提高科技產出效率。

習近平總書記在2020911日召開的科學家座談會上,對依靠改革激發科技創新活力作了重要指示,相信“十四五”時期在科技體制創新上一定會有積極動作。建議有關市場主體多關注科研院所和高校科研的概念,因為他們是共性技術研究的主力軍。這部分群體,過去受到的束縛比較多,創新的活力沒有充分發揮,甚至有像合肥院所人員大規模出走的事件。今后一定要想方設法給他們創造更好的環境,讓他們的活力更好地釋放出來。而金融加入產學研一體化進程,會讓技術的市場化成長更快更好,也就會有更大的想象空間。

第二,在新基建和老基建的融合中尋找機會。新基建主要有三類,一是信息基礎設施,二是融合基礎設施,三是創新基礎設施。其中,第一類已經在風口了,是各方資金關注的重點;第三類帶有公益屬性,更多依靠國家投入;對第二類,就有必要更多關注一點。目前,新基建在基建總盤子的比重大概10%左右,也就是說,用10%去為90%賦能,會有非常大的投資和發展空間。比如國網公司,提出的戰略目標就是建設具有中國特色的國際領先能源互聯網企業,也就是新基建與老基建融合的目標,這樣的動力在其他行業和企業也都是存在的。

傳統的產業升級理論、傳統的技術改造做法可能已經不足以支撐現代信息條件下對效率提高的需求,對改造深度和頻率的追求,融合就是一種大勢所趨。所以,“十四五”時期既要關注新基建本身的發展,關注前沿信息產業的發展,關注新基建在新行業的應用,也要更多去看,在那90%的老基建里,哪些有最迫切的融合愿望,哪些有實力去推進融合,哪些會帶來比較顯著的收益,等等。

第三,在重大民生工程中尋找機會。中央高度重視民生工作,相信“十四五”規劃一定會圍繞以人民為中心,在現代化新征程中突出民生工作。看待民生可以有很多角度,如公共服務、社會保障、消費、住房等,如果從問題導向、需求導向出發,把眼光落在重點人群上,建議可以重點關注“一老一小”問題。有關預測認為,到2025年,我國65歲以上老齡人口可能占到總人口的14%0-14歲少兒人口占比可能為13%,前者接近發達國家平均水平,后者甚至低于發達國家平均水平。撫養比的上升,老齡化的加劇,將會成為影響和制約我國長期發展的重大問題,必須引起高度重視。當然,養老的問題,需要更多從綜合的角度去看待,而不僅僅是養老設施和醫療等。根據世衛組織的預測,中國人的健康預期壽命已經超過了美國,“十四五”應著眼于如何讓中國的老人享有更加健康愉悅的晚年生活,推進相應的產業布局。

兒童的成長問題,已經成為當今中國社會最讓人焦慮的問題。家庭的支出比重、家長的精力分配,已經有太多是用在孩子身上。建議啟動實施一個系統性的“中國兒童成長工程”,從研究調整生育政策開始,全面實施胎兒優育、嬰兒優生、兒童營養、兒童教育、兒童圖書、玩具產業、兒童體格鍛煉、兒童品格培養、兒童社會實踐、兒童醫療、兒童心理、家長培訓等行動計劃,讓中國的孩子們都能擁有美好的童年。

第四,在區域和城鎮化戰略的演進中尋找機會。區域問題和城鄉問題是一個硬幣的兩面,互相關聯、互相影響,最終是一體的。區域戰略的實現,區域競爭力的提高,越來越需要通過做強中心城市和協調區域內城市布局來實現,而城市功能的優化、輻射帶動作用的提升,則需要找準其在區域戰略中的定位。城鄉發展不協調,區域也協調不了,反之亦然。從區域戰略看,這些年中央對區域發展的布局進行了頂層設計,現在以中心城市和城市群為牽引的總體格局已經初步形成,高質量發展的動力系統正在構建中。這時候需要跳出單個區域,面對大布局去思考區域協調發展中的機會,其中最主要的是一個區域的集聚和輻射能力。今后區域一體化進程會加快,將帶來區域性產業鏈耦合度的提升,如果去研究一下國家級區域規劃里的一些重要產業軸帶,再結合企業的戰略和布局分析,相信也會有不少發現。

未來看城市潛力的標準也很簡單,一個是看能不能吸引大學畢業生,再就是看是不是善待所有的外來人口特別是農民工。“1億人落戶”是“十三五”規劃確定的重要目標,在“十四五”規劃中,預計還將提出相應指標。中央把抓好已經在城鎮就業的農業轉移人口的落戶工作作為城鎮化最重點的任務,除極個別特大城市外,其他各類城市都要全面放開放寬落戶條件。城市要健康發展,必須有健康的人力資源結構。預計在不久的將來,很多城市都會深切感受到全面缺人的煩惱。從“搶人才”到“搶人”,需要一個思想認識上的過渡。誰先認識到這一點,誰率先轉變思路,誰愿意更多地接納新市民,誰就有可能在下一步的發展中占據主動。這就需要深入剖析一個城市的規劃,看看有多少人的空間,也要看有多少綠色的空間,從空間布局可以看出一個城市治理者們的理念、魄力和水準。同時還可以看城市治理的數字化進展怎么樣,有什么樣的行動計劃。城市的數字化進程,本身就是最大的新基建。

第五,在生態大保護大修復中尋找機會。十八大以來最大的變化之一,就是對生態文明的重視被提高到前所未有的程度,我們終于可以在關注增長之余也去關心我們的生態環境,這是關系子孫后代的大事。關于“十四五”的生態保護,也有幾個維度可以切入,特別是從生態環保的階段性特征分析,需要關注一些過去相對薄弱的環節。

首先,從傳統的水土氣三大污染看,藍天保衛戰已經取得積極進展,在水污染防治上這些年也下了很大功夫,建議“十四五”期間可以重點關注土壤污染問題。其次,連續幾個五年規劃都大力推進主要污染物減排,下一步可以關注一些新型的污染物,比如微塑料特別是海洋微塑料污染問題,還有揮發性有機物(VOCs)等,對于這些的防治都應該提上議事日程。再次,生態領域既需要加大保護力度,也需要加大修復力度,特別是“十四五”時期,要按照山水林田湖草是一個生命共同體的重要思想,對關系較大范圍生態安全的源頭性生態屏障區域,對生態系統非常脆弱或者重要程度非常高的地區,要開展系統的生態修復。這里需要關注的不僅是傳統意義上的環保概念,而是需要關注和培育那些能夠提供專業生態保育技術、能夠實行較大空間尺度生態功能再造工程的企業。

第六,在深化改革開放中尋找機會。前些年中央布置的改革任務,到2020年陸續都完成了改革方案的制定出臺。改革只有進行時,沒有完成時,“十四五”規劃也一定是一個改革的規劃,改革依然會是重頭戲。要在面上做好頂層設計,點上爭取突破,推動一些新的改革舉措出臺。哪個領域現在還不夠開放,哪個領域的條條框框還比較多,哪個領域未來也許就會有更好的潛力。

2020年上半年出的三個非常重要的改革文件(《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》《海南自貿港建設總體方案》)可以進行深入分析,其中干貨很多,未來幾年會帶來很多改革的紅利。以海南自貿港為例,中央推進自貿區、自貿港建設,既是擴大開放的重大舉措,也是深化改革的重大舉措,前期自貿區試驗中一些好的做法,已經面向全國復制推廣。海南自貿港建設,也承擔著改革探索的重任,其中有一些重要舉措,也有可能得到復制推廣。建議可以深入跟蹤和關注,這不僅是一個海南概念,更重要的是如何在國家堅持和擴大開放中捕捉機遇的問題。

當前做好“六保”工作,一個基點就是在復雜的形勢下保住企業,推進“雙循環”,也是給國內企業創造更好的騰挪空間。“十四五”時期,國家一定會繼續加大產權保護和知識產權保護力度,會給企業創造更加穩定的發展環境。在這個階段,還可以多關注一下那些還在深耕海外市場的企業。有遠見的企業,任何時候都不會忘了市場。疫情之下,誰能保住海外市場,誰還有意愿、還有能力去開拓海外市場,誰就能在“雙循環”中占據引領位置,會在“十四五”取得更好的發展。

總之,進入新發展階段,國內外環境的深刻變化既帶來一系列新機遇,也帶來一系列新挑戰。我們要辯證認識和把握國內外大勢,通過“十四五”規劃的編制和實施,推進更深層次的改革、更高水平的開放,努力實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展。




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